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广发固收 | 城投解惑系列之二十九:解密土地出让金与土地财政收入关系

2022-03-24 06:55:45 浏览: 5 作者: 科技时报
摘要:中指院“土地出让金”与官方披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”主要有两点差别。第一,从签约到入库,存在1个月至1年的时间滞后,各地执行政策不统一。第二,土地完成招拍挂后,出让金需要经过若干加减项,再计入国有土地使用权出让收入。具体来看,当一块土地完成招拍挂,且出让金缴齐后,首先会划转“国有土地收益基金”和“

中指院“土地出让金”与官方披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”主要有两点差别。第一,从签约到入库,存在1个月至1年的时间滞后,各地执行政策不统一。

第二,土地完成招拍挂后,出让金需要经过若干加减项,再计入国有土地使用权出让收入。具体来看,当一块土地完成招拍挂,且出让金缴齐后,首先会划转“国有土地收益基金”和“农业土地开发资金”,同时按规定计提“教育资金”、“农田水利建设资金”,剩余部分计入“土地出让价款收入”科目。而“土地出让价款收入”仅是“国有土地使用权出让收入”的一部分。在扣减“新增建设用地土地有偿使用费”,再加上“补缴的土地价款”、“划拨土地收入”、“其他土地出让收入”之后得到“国有土地使用权出让收入”。

2021年土地出让金的下滑未完全体现在2021年的国有土地使用权出让收入中。2021年下半年出让金的下滑可能传导到2022年财政数据。具体来看,2021年中指院出让金7.39万亿元,同比下滑9.0%。其中2021年下半年出让金3.70万亿元,同比下滑21.8%。而2021年国有土地出让收入8.71万亿元,绝对规模创新高,同比增加3.5%。2021年国有土地出让收入是中指院的118%,差异较大,而2015-2020年该比值在96%-104%之间,差异相对较小。

分省市区来看,云南、广西、宁夏、江西、河北、青海、湖北2021年下半年出让金降幅超过30%,但2021年国有土地收入/中指院出让金大于115%。这些省区2021年出让金的下滑,可能传导到2022年财政数据。

中指院统计数据存在地块遗漏。核心假设风险。

“土地财政”有几层维度:一是通过出让土地获取土地出让收入,二是通过建筑业和房地产带来相关税费的增加,三是以土地作为抵押物从而获取债务收入。

本篇报告主要分析第一个维度:国有土地出让收入。研究数据方面,主要有地方政府披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”、中指院或其他第三方披露的“土地出让金”两类指标。前者披露频率低,更新速度慢。后者披露频率高,但往往与“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”存在一定差距。

为了增加微观跟踪的有效性,本篇报告主要分析中指院“土地出让金”与官方披露的“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”的差别。

一、高频土地出让金与土地财政收入的关系

1.1 从签约到入库,存在1个月至1年的时间滞后

从确认时间来看,中指院的出让金是当期签约数据,而“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”是实际缴纳入库后的数据。在全国层面,根据2009年11月财政部政策以及2010年3月国土部政策,土地成交后,必须在10个工作日内签订出让合同,签订合同后的1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款,余款要按合同约定及时缴纳,最迟付款时间不得超过一年。其中,2009年政策指出“特殊项目2年内全部交清”,2010年政策指出最迟付款时间统一为“不超过1年”。

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在地方层面,“从签约到入库的时间要求”体现出“因城施策”的特点。出让合同签订后,一般要求1个月至1年内缴齐出让金。例如安徽省宣城市宣州区要求出让合同签订后1个月内缴齐出让金,陕西省西安市要求缴款期限最长不超过1年。

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1.2 土地出让金入库后,部分计入国有土地使用权出让收入

土地完成招拍挂后,出让金需要经过若干加减项,再计入国有土地使用权出让收入。具体来看,当一块土地完成招拍挂,且出让金缴齐之后,首先会划转“国有土地收益基金”和“农业土地开发资金”,同时按规定计提“教育资金”、“农田水利建设资金”,剩余部分计入“土地出让价款收入”科目。

“土地出让价款收入”仅是“国有土地使用权出让收入”的一部分。具体来看,“土地出让价款收入”扣减“新增建设用地土地有偿使用费”,再加上“补缴的土地价款”、“划拨土地收入”、“其他土地出让收入”之后得到“国有土地使用权出让收入”。

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以吉林省长春市九台区为例,2019年、2020年招拍挂土地出让金分别为9.5亿元、20.6亿元。2020年入库的招拍挂土地出让金为18.0亿元,经过加减项之后计入报表的国有土地使用权出让收入为17.3亿元,是2020年入库的招拍挂土地出让金的95.9%,是2020年招拍挂土地出让金的83.8%。

整体来看,中指院“土地出让金”与官方披露的“国有土地使用权出让收入”存在差异。差异的主要原因是“从签约到入库存在时间滞后”,次要原因是“出让金需要经过若干加减项,再计入国有土地使用权出让收入”。

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二、2021年出让金下滑可能传导到2022年财政数据

进一步地,我们对比2015年以来全国、各省市区“土地出让金”与“政府性基金收入-国有土地使用权出让收入”的差别。

考虑到造成“差别”的原因主要是签约到确认入库的时间差。在数据处理上,我们用以下3种方法:

“当期”比值=T年“国有土地使用权出让收入”/T年“土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2021年“土地出让金”;

“前置3个月”比值=用T年“国有土地使用权出让收入”除以“前置3个月的土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2020年9月至2021年9月的“土地出让金”;

“前置6个月”比值=用T年“国有土地使用权出让收入”除以“前置6个月的土地出让金”。例如用2021年“国有土地使用权出让收入”除以2020年6月至2021年6月的“土地出让金”。

从全国数据来看,2015-2020年,财政口径国有土地使用权出让收入、中指口径出让金差异不大,但2021年差异较大。具体来看,2015-2020年,财政口径是中指口径的96%-106%,但2021年国有土地使用权出让收入8.71万亿元,是中指出让金7.39万亿元的118%,差异较大。

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2021年差异较大,可能是由于疫情之下,2020年下半年出让金多结转到2021年入库。计算“前置6个月”比值数据,2021年国有土地使用权出让收入是2020年6月至2021年6月中指院出让金的103%,差异减小。

分省市区看,已披露的25个省市区中,仅天津国有土地出让收入是中指院出让金的96%,其他省市区国有土地使用权出让收入均高于中指院出让金。除云南之外,比值为范围为“105%-172%”,中位数为116%。云南比值较高,为217%,可能是由于中指院出让金统计不全,也有可能是因为2020年的结转。

进一步采用“前置6个月”方法计算,即用“2021年国有土地使用权出让收入”除以“2020年6月至2021年6月出让金”。除云南之外,比值为范围为“88%-122%”,中位数为101%。多数省市区“前置6个月”比值更接近100%。

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展望2022年,2021年出让金下滑可能传导到2022年财政数据。从数据来看,2021年全年中指院出让金7.39万亿元,同比下滑9.0%。其中2021年下半年出让金3.70万亿元,同比下滑21.8%。而2022年全年国有土地出让收入8.71万亿元,绝对规模创历史新高,同比增加3.5%。由于2021年土地出让金下滑,未完全在2021年的国有土地使用权出让收入中体现。因此2021年下半年的出让金有可能在2022年确认入库,影响2022年国有土地出让收入。

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分省市区来看,云南、广西、宁夏、江西、河北、青海、湖北2021年下半年出让金降幅超过30%,但2021年国有土地收入/中指院出让金大于115%。有可能是因为2021年下半年出让金未完全计入2021年国有土地出让收入。

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附录

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注:

董再平.地方政府”土地财政”的现状、成因和治理. 改革研究,2008(12):13-1.

贾康, 梁季.市场化、城镇化联袂演绎的“土地财政”与土地制度变革.改革,2015(5):67~81.

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